Как ЕС готовится к войнам, пандемиям и кризисам: что предусматривает Стратегия готовности Союза

Стратегия ЕС по обеспечению подготовленности Союза – ответ на современные вызовы

Это политический рамочный документ, подготовленный Европейской Комиссией и Высоким представителем ЕС в ответ на существенный рост взаимосвязанных рисков для Европейского Союза. В документе названы ключевые факторы изменения среды обитания: полномасштабная война России против Украины, геополитическая напряженность, гибридные и киберугрозы, саботаж критической инфраструктуры, иностранные информационные манипуляции, а также климатические изменения, стихийные бедствия и риск новых пандемий. Стратегия фиксирует необходимость перехода от преимущественно реактивного управления кризисами к постоянной, системной готовности, встроенной в политику и институциональные процессы ЕС.

Стратегия ЕС по обеспечению подготовленности Союза была разработана в 2024–2025 годах и официально представлена ​​Европейской Комиссией 26 марта 2025 г. в формате совместного сообщения (Joint Communication) европейским институтам. На сегодняшний день она имеет статус действующего политического рамочного документа ЕС. Стратегия не создает подхода «с нуля»: к ней ЕС уже имел отдельные инструменты кризисного реагирования и гражданской защиты. В то же время это первая попытка свести их в единую межсекторальную рамку охватывающей безопасность, здравоохранение, гражданскую защиту и внешние партнерства.

Появление документа напрямую связано с политическими ориентирами президентки Европейской Комиссии Урсулы фон дер Ляен, в которых отмечалось необходимость наращивания способностей Европы и формирования новых амбиций в сфере безопасности и готовности к кризисам. Аналитической основой Стратегии стал также так называемый отчет Нииностио — подготовленный по запросу ЕС аналитический документ о гражданской и военной готовности Союза, автором которого является бывший президент Финляндии Саули Ниинистё. В отчете впервые на уровне ЕС четко сформулирован тезис, что готовность к кризисам является не только национальной, но и общей европейской ответственностью, требующей более активной координационной роли Союза.

По своему месту в системе политик ЕС Стратегия не является отраслевым документом. Она носит межсекторальный характер и накладывается одновременно на несколько направлений: внутреннюю и внешнюю безопасность, гражданскую защиту, здравоохранение, энергетику, цифровую инфраструктуру, климатическую адаптацию и сотрудничество с партнерами и странами-кандидатами. Фактически речь идет о надстройке, призванной согласовать и усилить уже существующие инструменты ЕС — в частности, механизм гражданской защиты Союза, систему стратегических резервов, подходы к гражданско-военному взаимодействию и сотрудничество с НАТО.

По статусу это рамочная стратегия. Она не создает отдельный бюджет, не вводит обязательных для выполнения обязательств для государств-членов и не содержит жесткой дорожной карты с фиксированными сроками. В то же время, документ сопровождается детальным планом действий с индикативными сроками реализации, а его практическое наполнение предусмотрено через уже действующие инструменты ЕС, исполнительные агентства и финансируемые программы. Таким образом, Стратегия определяет направление и приоритеты, но не механизмы принуждения – их реализация зависит от того, как эти принципы будут интегрированы в конкретные политики, программы и партнерства.

Что ЕС подразумевает под «Союзом готовности»

В Стратегии понятие «готовность» трактуется как постоянная способность системы действовать на всех этапах риска. Речь идет о способности предусматривать угрозы, предотвращать их эскалацию, реагировать в случае наступления кризиса и сохранять жизненно важные функции общества при любых обстоятельствах — от работы органов власти и критической инфраструктуры до непрерывности медицинской помощи, энергоснабжения и логистики.

«Общая цель Союза готовности состоит в создании безопасного и устойчивого ЕС с возможностями, необходимыми для предвидения и управления угрозами и опасностями, независимо от их характера или происхождения, чтобы обеспечить европейским гражданам надлежащую защиту и готовность, а также сохранить жизненно важные функции общества при любых обстоятельствах», — Совместное уведомление о Стратегии ЕС по обеспечению подготовленности Союза.

Этот подход основан на трех принципах. Первый, all-hazards — ЕС отходит от разделения угроз по секторам и готовится ко всему спектру рисков одновременно — природных, техногенных, безопасных, гибридных и кибернетических, с учетом их взаимных и каскадных эффектов.

Второй, whole-of-government — готовность не закрепляется за отдельными ведомствами, а предполагает координацию между всеми уровнями власти — от местного до европейского — и между гражданскими и военными структурами.

Третий, whole-of-society — в реализацию готовности должны быть вовлечены не только государственные институции, но и бизнес, научные учреждения, общество и сами граждане.

Отдельным сквозным принципом Стратегии является «preparedness by design» – встроенная готовность. Это означает, что вопросы безопасности, устойчивости и реагирования должны учитываться на этапе разработки политик, законодательства, инфраструктурных проектов и бюджетных программ, а не добавляться постфактум. В этой логике готовность перестает являться реакцией на чрезвычайные ситуации и становится базовой характеристикой управления в ЕС.

Основные направления Стратегии

Стратегия ЕС по обеспечению подготовленности Союза структурирована по семи ключевым направлениям, охватывающим весь цикл управления кризисами — от прогнозирования угроз до восстановления и международного взаимодействия.

Основные направления Стратегии:

• Предсказание и раннее предупреждение — системное прогнозирование рисков, комплексная оценка угроз, развитие ранних систем предупреждения и использование данных для получения времени реагирования.
• Устойчивость жизненно важных общественных функций – обеспечение непрерывной работы здравоохранения, энергетики, водоснабжения, транспорта, цифровой инфраструктуры и государственного управления.
• Готовность населения — повышение осведомленности граждан о рисках, развитии систем публичного оповещения, образовательных программах и рекомендациях по самообеспечению в кризисных ситуациях.
• Государственно-частное партнерство – привлечение бизнеса к обеспечению устойчивости цепей поставок, стратегических запасов, кризисных протоколов и адаптации государственных закупок.
• Гражданско-военное сотрудничество — координация действий гражданских и военных структур, совместное планирование и развитие инфраструктуры двойного использования.
• Координация реагирования на кризисы – усиление взаимодействия между имеющимися механизмами кризисного управления ЕС, в частности через Механизм гражданской защиты и rescEU (европейский резерв общих ресурсов для реагирования на чрезвычайные ситуации, созданный в рамках Механизма гражданской защиты ЕС).
• Устойчивость через внешние партнерства – интеграция готовности во внешнюю политику ЕС, сотрудничество со странами-кандидатами, партнерами и международными организациями.

Какие действия реально запланированы

В отличие от самой Стратегии План действий является отдельным приложением к документу и содержит конкретизированный перечень мер, через которые ЕС планирует реализовывать подход Союза готовности на практике. План действий структурирован по тем же семи направлениям Стратегии и охватывает более 60 мероприятий с индикативными сроками выполнения до 2028 года.

Среди ключевых запланированных шагов – разработка единой комплексной оценки рисков и угроз ЕС, которая должна объединить данные разных секторов и уровней управления и учитывать каскадные и трансграничные эффекты кризисов. Для поддержки принятия решений предусмотрено создание «crisis dashboard» — интегрированной панели для лиц, принимающих решение, сочетающее сигналы раннего предупреждения и аналитику из разных источников.

Отдельный блок действий касается усиления координационных и операционных возможностей ЕС в кризисе. Речь идет, в частности, о дальнейшем укреплении Центра координации реагирования на чрезвычайные ситуации (ERCC) и расширении резерва rescEU — как за счет новых типов способностей, так и повышения готовности к масштабным и длительным кризисам.

В сфере материальной готовности План действий предусматривает разработку общеевропейской стратегии накопления запасов, которая должна интегрировать уже существующие подходы и охватывать критически важные ресурсы — от энергетического оборудования до медицинских контрмер, включая вакцины, лекарственные средства и медицинское оборудование. Отдельно заложена подготовка плана готовности и реагирования на кризисы в сфере здравоохранения, что должно укрепить способность ЕС действовать в случае новых пандемий или масштабных трансграничных угроз здоровью.

Роль внешних партнеров и стран-кандидатов

Документ исходит из того, что кризисы — от военных и гибридных до пандемий и климатических — носят трансграничный характер, а значит, устойчивость партнеров является условием устойчивости самого Союза. Именно поэтому страны-кандидаты и соседние государства рассматриваются как элементы более широкой архитектуры европейской готовности, координируемой Европейской Комиссия.

Стратегия прямо предполагает включение стран-кандидатов в логику Preparedness Union через внешние партнерства и инструменты расширения. Сотрудничество охватывает ключевые направления, имеющие значение для безопасности ЕС:

• безопасность и оборона, включая гражданско-военное взаимодействие;
• здравоохранение и готовность к пандемиям;
• киберзащита и противодействие гибридным угрозам, в частности, информационным манипуляциям;
• кризисное управление и гражданская защита;
• укрепление институциональной и экономической устойчивости.

Для этого ЕС планирует задействовать инструменты политики расширения, внешней политики безопасности и обороны, а также программы внешнего финансирования и развития.

В то же время, Стратегия закрепляет ограниченное участие стран-кандидатов. Документ предусматривает их ассоциацию с отдельными инициативами в рамках политики расширения и «постепенной интеграции», в то время как ключевая роль в реализации и принятии решений остается за государствами-членами ЕС. Участие стран-кандидатов в конкретных инструментах Preparedness Union не является автоматическим и зависит от отдельных форматов сотрудничества и политических решений.

Таким образом, формально Украина находится вне ядра Союза готовности, но внутри периметра безопасности ЕС — как государство, чья устойчивость оказывает непосредственное влияние на безопасность Союза, хотя и без институционально закрепленной роли в формировании и реализации этой политики.