Як ЄС готується до воєн, пандемій і криз: що передбачає Стратегія готовності Союзу

Стратегія ЄС із забезпечення підготовленості Союзу — відповідь на сучасні виклики

Це політичний рамковий документ, підготовлений Європейською Комісією та Високим представником ЄС у відповідь на суттєве зростання взаємопов’язаних ризиків для Європейського Союзу. У документі названі ключові чинники зміни безпекового середовища: повномасштабна війна Росії проти України, геополітична напруженість, гібридні та кіберзагрози, саботаж критичної інфраструктури, іноземні інформаційні маніпуляції, а також кліматичні зміни, стихійні лиха й ризик нових пандемій. Стратегія фіксує необхідність переходу від переважно реактивного управління кризами до постійної, системної готовності, вбудованої в політики та інституційні процеси ЄС.

Стратегія ЄС із забезпечення підготовленості Союзу була розроблена у 2024–2025 роках і офіційно представлена Європейською Комісією 26 березня 2025 року у форматі спільного повідомлення (Joint Communication) європейським інституціям. Станом на сьогодні вона має статус чинного політичного рамкового документа ЄС. Стратегія не створює підхід «з нуля»: до неї ЄС уже мав окремі інструменти кризового реагування та цивільного захисту. Водночас це перша спроба звести їх в єдину міжсекторальну рамку готовності, що охоплює безпеку, охорону здоров’я, цивільний захист і зовнішні партнерства.

Поява документа напряму пов’язана з політичними орієнтирами президентки Європейської Комісії Урсули фон дер Ляєн, у яких наголошувалося на потребі нарощування спроможностей Європи та формуванні нових амбіцій у сфері безпеки й готовності до криз. Аналітичним підґрунтям Стратегії став також так званий звіт Нііністьо — підготовлений на запит ЄС аналітичний документ про цивільну та військову готовність Союзу, автором якого є колишній президент Фінляндії Саулі Нііністьо. У звіті вперше на рівні ЄС чітко сформульовано тезу, що готовність до криз є не лише національною, а й спільною європейською відповідальністю, яка потребує активнішої координаційної ролі Союзу.

За своїм місцем у системі політик ЄС Стратегія не є галузевим документом. Вона має міжсекторальний характер і накладається одночасно на кілька напрямів: внутрішню та зовнішню безпеку, цивільний захист, охорону здоров’я, енергетику, цифрову інфраструктуру, кліматичну адаптацію та співпрацю з партнерами й країнами-кандидатами. Фактично йдеться про надбудову, покликану узгодити й посилити вже наявні інструменти ЄС — зокрема Механізм цивільного захисту Союзу, систему стратегічних резервів, підходи до цивільно-військової взаємодії та співпрацю з НАТО.

За статусом це рамкова стратегія. Вона не створює окремого бюджету, не запроваджує обов’язкових до виконання зобов’язань для держав-членів і не містить жорсткої дорожньої карти з фіксованими термінами. Водночас документ супроводжується детальним планом дій з індикативними строками реалізації, а його практичне наповнення передбачене через вже чинні інструменти ЄС, виконавчі агентства та фінансовані програми. Таким чином, Стратегія визначає напрям і пріоритети, але не механізми примусу — їх реалізація залежить від того, як ці принципи буде інтегровано в конкретні політики, програми та партнерства.

Що ЄС розуміє під «Союзом готовності»

У Стратегії поняття «готовності» трактується як постійна спроможність системи діяти на всіх етапах ризику. Йдеться про здатність передбачати загрози, запобігати їх ескалації, реагувати у разі настання кризи та зберігати життєво важливі функції суспільства за будь-яких обставин — від роботи органів влади й критичної інфраструктури до безперервності медичної допомоги, енергопостачання та логістики.

«Загальна мета Союзу готовності полягає у створенні безпечного та стійкого ЄС з можливостями, необхідними для передбачення та управління загрозами та небезпеками, незалежно від їхнього характеру чи походження, щоб забезпечити європейським громадянам належний захист та готовність, а також зберегти життєво важливі функції суспільства за будь-яких обставин», — Спільне повідомлення щодо Стратегії ЄС із забезпечення підготовленості Союзу.

Цей підхід базується на трьох принципах. Перший, «all-hazards» — ЄС відходить від поділу загроз за секторами й готується до всього спектра ризиків одночасно — природних, техногенних, безпекових, гібридних і кібернетичних, з урахуванням їхніх взаємних і каскадних ефектів. 

Другий, «whole-of-government» — готовність не закріплюється за окремими відомствами, а передбачає координацію між усіма рівнями влади — від місцевого до європейського — та між цивільними й військовими структурами. 

Третій, ʼwhole-of-societyʼ — у реалізацію готовності мають бути залучені не лише державні інституції, а й бізнес, наукові установи, суспільство та самі громадяни.

Окремим наскрізним принципом Стратегії є «preparedness by design» — вбудована готовність. Це означає, що питання безпеки, стійкості та реагування мають враховуватися ще на етапі розробки політик, законодавства, інфраструктурних проєктів і бюджетних програм, а не додаватися постфактум. У цій логіці готовність перестає бути реакцією на надзвичайні ситуації й стає базовою характеристикою управління в ЄС.

Основні напрями Стратегії 

Стратегія ЄС із забезпечення підготовленості Союзу структурована за сімома ключовими напрямами, які охоплюють увесь цикл управління кризами — від прогнозування загроз до відновлення та міжнародної взаємодії. 

Основні напрями Стратегії:

• Передбачення і раннє попередження — системне прогнозування ризиків, комплексна оцінка загроз, розвиток ранніх систем попередження та використання даних для отримання часу на реагування.
• Стійкість життєво важливих суспільних функцій — забезпечення безперервної роботи охорони здоров’я, енергетики, водопостачання, транспорту, цифрової інфраструктури та державного управління.
• Готовність населення — підвищення обізнаності громадян про ризики, розвиток систем публічного оповіщення, освітні програми та рекомендації щодо самозабезпечення у кризових ситуаціях.
• Державно-приватне партнерство — залучення бізнесу до забезпечення стійкості ланцюгів постачання, стратегічних запасів, кризових протоколів і адаптації державних закупівель.
• Цивільно-військова співпраця — координація дій цивільних і військових структур, спільне планування та розвиток інфраструктури подвійного використання.
• Координація реагування на кризи — посилення взаємодії між наявними механізмами кризового управління ЄС, зокрема через Механізм цивільного захисту та rescEU (європейський резерв спільних ресурсів для реагування на надзвичайні ситуації, створений у межах Механізму цивільного захисту ЄС).
• Стійкість через зовнішні партнерства — інтеграція готовності у зовнішню політику ЄС, співпраця з країнами-кандидатами, партнерами та міжнародними організаціями.

Які дії реально заплановані

На відміну від самої Стратегії, План дій є окремим додатком до документа і містить конкретизований перелік заходів, через які ЄС планує реалізовувати підхід Союзу готовності на практиці. План дій структурований за тими самими семи напрямами Стратегії та охоплює понад 60 заходів з індикативними термінами виконання до 2028 року.

Серед ключових запланованих кроків — розробка єдиної комплексної оцінки ризиків і загроз ЄС, яка має об’єднати дані різних секторів і рівнів управління та враховувати каскадні й транскордонні ефекти криз. Для підтримки ухвалення рішень передбачено створення «crisis dashboard» — інтегрованої панелі для осіб, що приймають рішення, яка поєднуватиме сигнали раннього попередження та аналітику з різних джерел.

Окремий блок дій стосується посилення координаційних і операційних спроможностей ЄС у кризах. Йдеться, зокрема, про подальше зміцнення Центру координації реагування на надзвичайні ситуації (ERCC) та розширення резерву rescEU — як за рахунок нових типів спроможностей, так і через підвищення готовності до масштабних і тривалих криз.

У сфері матеріальної готовності План дій передбачає розробку загальноєвропейської стратегії накопичення запасів, яка має інтегрувати вже наявні підходи й охоплювати критично важливі ресурси — від енергетичного обладнання до медичних контрзаходів, включно з вакцинами, лікарськими засобами та медичним обладнанням. Окремо закладено підготовку плану готовності та реагування на кризи у сфері охорони здоров’я, що має зміцнити спроможність ЄС діяти у разі нових пандемій або масштабних транскордонних загроз здоров’ю.

Роль зовнішніх партнерів і країн-кандидатів

Документ виходить з того, що кризи — від воєнних і гібридних до пандемій і кліматичних — мають транскордонний характер, а отже стійкість партнерів є умовою стійкості самого Союзу. Саме тому країни-кандидати та сусідні держави розглядаються як елементи ширшої архітектури європейської готовності, яку координує Європейська Комісія.

Стратегія прямо передбачає включення країн-кандидатів у логіку «Preparedness Union» через зовнішні партнерства та інструменти розширення. Співпраця охоплює ключові напрями, що мають безпекове значення для ЄС:

• безпека і оборона, включно з цивільно-військовою взаємодією;
• охорона здоров’я та готовність до пандемій;
• кіберзахист і протидія гібридним загрозам, зокрема інформаційним маніпуляціям;
• кризове управління і цивільний захист;
• зміцнення інституційної та економічної стійкості.

Для цього ЄС планує задіювати інструменти політики розширення, зовнішньої безпекової та оборонної політики, а також програми зовнішнього фінансування й розвитку.

Водночас Стратегія закріплює обмежену участь країн-кандидатів. Документ передбачає їх асоціацію з окремими ініціативами у межах політики розширення та «поступової інтеграції», тоді як ключова роль у реалізації та ухваленні рішень залишається за державами-членами ЄС. Участь країн-кандидатів у конкретних інструментах «Preparedness Union» не є автоматичною та залежить від окремих форматів співпраці й політичних рішень.

Таким чином, формально Україна перебуває поза ядром Союзу готовності, але всередині периметра безпеки ЄС — як держава, чия стійкість безпосередньо впливає на безпеку Союзу, хоча й без інституційно закріпленої ролі у формуванні та реалізації цієї політики.